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堅持人民城市屬性 提高上海城市治理能力和治理水平

作者:陳新光 李吉辰 楊 帆 陳佳佳 李藝冉  發布日期:2020-09-14   查看次數:

〔內容提要〕加強和創新社會治理,事關群眾切身利益,事關全社會和諧穩定。黨的十九大報告從推進“五位一體”總體布局、協調推進“四個全面”戰略布局的高度,明確提出“打造共建共治共享的社會治理格局”,進一步完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制,提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業化水平,為新時代加強和創新社會治理指明了方向。

 

堅持人民城市屬性,既突出共享又突出共建共治

新的征程,習近平總書記要求上海走出一條符合超大城市特點和規律的社會治理新路子,堅持“人民城市人民建、人民城市為人民”,要抓一些“牛鼻子”工作,不斷提高社會主義現代化國際大都市治理能力和治理水平。城市是人民的城市,人民城市為人民。要提高社會主義現代化國際大都市治理能力和治理水平,無論是城市規劃還是城市建設,無論是新城區建設還是老城區改造,都要堅持以人民為中心,聚焦人民群眾的需求,合理安排生產、生活、生態空間,走內涵式、集約型、綠色化的高質量發展路子,努力創造宜業、宜居、宜樂、宜游的良好環境,讓人民有更多獲得感,為人民創造更加幸福的美好生活。

提高上海作為超大城市治理的現代化水平,就要統籌規劃、建設、管理和生產、生活、生態等各方面,發揮好政府、社會、市民等各方力量,要抓一些“牛鼻子”工作,抓好政務服務“一網通辦”、城市運行“一網統管”,堅持從群眾需求和城市治理突出問題出發,把分散式信息系統整合起來,做到實戰中管用、基層干部愛用、群眾感到受用。要抓住廣大人民最關心最直接最現實的利益問題,扭住突出民生難題,一件事情接著一件事情辦,一年接著一年干,爭取早見成效,讓人民群眾有更多獲得感、幸福感、安全感。要堅持人民城市屬性,既突出共享,又強調共建共治,加強系統治理、依法治理、綜合治理、源頭治理。

國家治理體系的“現代化邏輯”

新時代推進國家治理體系和治理能力現代化,既要著力把握國家治理所面臨的推動國家統一性、推進國家均衡發展、提高國家創新性、促進國家法治化和基層社會治理等多項重點任務,又要分析把握提高國家治理體系現代化不同領域層面的邏輯關系,以更加系統地促進國家治理體系現代化。國家層面治理體系的現代化邏輯要從以下四個維度進行整體推進:

1.黨的領導是推進國家治理體系現代化的核心。

憲法規定,中國的根本制度是社會主義制度,中國共產黨領導是其最本質的特征;中國的基本經濟制度是公有制為主體、多種所有制經濟共同發展的市場經濟。

國家治理體系的核心,是黨的領導、人民當家作主和依法治國的有機統一。堅持黨的領導,是確保國家治理體系和治理能力現代化指導科學的根本保證。堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化,是一項長期的系統性工程,更是一項重大戰略任務,必須在黨的堅強領導下完成。

2.國家治理制度是國家治理體系現代化的根本標志。

推進國家治理體系與治理能力現代化,是建立一整套現代國家制度體系并提高用制度治國理政能力的過程,也就是在發展和完善中國特色社會主義制度,適應時代變化,改革不適應發展要求的法律法規、體制機制,使經濟和社會各方面制度更加科學、更加完善的過程。只有黨、國家和經濟社會各項事務治理走上了程序化、規范化和科學化的軌道,才標志著國家治理制度體系走上了現代化的軌道。

同時,國家治理制度體系的現代化,隨著國家治理的現代化實踐不斷發展,與時俱進,推進國家治理的制度體系從不成熟到成熟,從現代化的一個境界走向另一個更高的境界??梢哉f,國家治理制度的程序化、規范化和科學化,是國家治理體系現代化的根本標志。

3. 國家機關監管體系是國家治理體系的重要保障。

現代國家的三大主要經濟職能是再分配、穩定經濟和為應對市場失靈而監管。在國家的眾多角色中,“監管”是政府最重要的職能之一,監管體系則是賦予和執行政府監管職能的法律法規與組織機構的統稱,是現代國家治理體系的重要組成部分。在這個意義上說,內嵌于國家治理體系之中的監管體系的現代化,是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要保障。

黨的十五大以后,中國加快了建立開放市場經濟的改革,政府從原來直接擁有、直接運行、宏觀管理國有或集體企業,直接干預資源配置,轉向使各種不同所有制企業在市場上充分競爭,政府通過監管市場、維護市場秩序,保護消費者利益。黨的十六大報告第一次明確了市場經濟條件下政府職能是經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務,要減少和規范行政審批。但是在信息化、網絡化、智能化時代,政府的現代監管在擁有智能化工具的同時,也面臨信用監管、執法監管等挑戰。黨的十九大以來,按照監管法治化的要求,推動現代監管體系建設,建設法治政府,加快國家治理體系現代化建設。

4. 社會建設、社會治理是國家治理體系的社會基礎。

從社會發展的中長期前景來看,社會建設不僅在相當長的時期內已成為中國特色社會主義持續發展壯大的基本驅動力,而且也是解決當今中國社會各種復雜矛盾,解決人民日益增長的美好生活需求和不平衡、不充分發展矛盾的重要路徑。

加強社會建設之所以會成為全黨全國人民的共識,不僅是中國社會建設相關理論演變和歷史發展的必然結果,也是提高國家治理體系現代化,推進中國特色社會主義事業持續、穩定、健康發展的社會基礎,體現了社會建設理論邏輯、歷史邏輯和實踐邏輯的統一。社會建設的現代化水平,或者說中國特色社會現代化的水平,反映著國家治理體系現代化的水平。

探索城市運行“兩張網”,提升城市治理現代化水平

一年多來,上海努力織密“兩張網”,推動城市治理由人力密集型向人機交互型轉變,由經驗判斷型向數據分析型轉變,由被動處置型向主動發現型轉變。這是提高城市治理現代化水平、推動高質量發展、創造高品質生活的有力牽引,也帶動了政府管理服務改進,推動了營商環境優化,促進了資本集聚、人才匯聚、功能提升,更是為超大城市有效治理與運行注入寶貴韌性,為推動高質量發展、創造高質量生活提供有力支撐。目前,上海正以實施政務服務“一網通辦”和城市運行“一網統管”為抓手,走出了一條中國特色超大城市治理的新路子。

1.“一網通辦”是數據之治,改革之治。

今年《政府工作報告》在圍繞“依靠改革激發市場主體活力、增強發展新動能”進行部署時,明確提出“推動更多服務事項一網通辦,做到企業開辦全程網上辦理”,同時要“持續打造市場化、法治化、國際化營商環境”。這表明,國家高度重視“一網通辦”在特殊時期的特殊功能,并且將其作為常態化疫情防控背景下推進“放管服”改革的重要抓手。

近年來,上?!耙痪W通辦”改革一直走在國內前列。經此次防控疫情,我們更加確信,“一網通辦”不僅可以在“平時”為上海打造一流營商環境做出積極貢獻,更能在“戰時”為城市有效治理與運行注入寶貴韌性。疫情不僅成為網購電商發展的催化劑,也使得致力于“讓政務服務像網購一樣方便”的上海,“一網通辦”凸顯出不可替代的價值。在疫情防控最吃勁的時間里,雖然人員流動交流受阻,線下辦事受限,但上海通過“一網通辦”開創出多種在線服務新模式,保障了政務服務的有效覆蓋。

目前,上?!耙痪W通辦”擁有實名用戶2300多萬,法人用戶超過205萬,基本上實現了對本市人口和活躍市場主體的全方位覆蓋?!耙痪W通辦”累計接入市級部門53個,接入的辦事事項近2400項,其中,“最多跑一次”的事項達到2179項,占所有事項的94%;可以“一次都不跑”的全程網辦事項,占比高達82%,總量突破1900項。對照今年《政府工作報告》提出的“做到企業開辦全程網上辦理”的要求,上海實際上已提前達成——“一窗通”是國內第一個開辦企業的網上服務平臺,通過它,申請人從申報填表,到領取執照,全程都無需到登記機關辦理,真正做到“不見面、零跑動”。

人民城市人民建,人民城市為人民?!耙痪W通辦”的成功歸根結底在于始終以人民群眾的需求為核心關切,運用新技術新理念拓展城市治理和服務的邊界與深度。面對當前種種不確定,“一網通辦”將不斷進化完善,以科學治理的數據之治,流程再造的改革之心,賦予城市這個生命有機體更多智慧與溫度。多份第三方評測顯示,上?!耙痪W通辦”改革在全國持續處于領先水平。經過兩年多的探索,上海市民和企業與政府打交道的體驗度顯著提升?!耙痪W通辦”已成為上海政務服務的“金字招牌”,成為優化營商環境的“新名片”。

2.“一網統管”解決超大城市運行難題。

2020年4月通過的《上海市城市運行“一網統管”建設三年行動計劃》中指出:“一網統管”是超大城市治理的“牛鼻子”工作,必須高度重視、統一思想、合力建設。堅持頂層設計與需求導向相結合,聚焦重點領域重要場景,圍繞“高效處置一件事”,加快系統整合,強化數據賦能,夯實信息安全,切實做到實戰中管用、基層干部愛用、群眾感到受用。

按照上海市委、市政府的部署要求,相關部門積極推進城市運行管理平臺系統建設,硬件、軟件和數據基礎逐步夯實,初步建成城市運行管理和應急聯動處置系統。在統籌中加強融合,處理好城市運行管理平臺系統與智慧公安、大數據中心、城市管理網格化等平臺的關系以及與職能部門、區、街鎮的關系,深度融合、有機銜接、一體推進,加快形成暢通的跨部門、跨層級、跨區域運行體系,更好實現信息共享、相互推送、快速反應、聯勤聯動。抓好數據共享、系統整合和標準統一,進一步提高數據匯集效率和數據質量,加快形成互聯互通、協同高效的大系統。在實戰中強化應用,堅持問題導向,聚焦重點區域、重點領域、重點時段,在使用中發現問題,在解決問題中不斷完善、迭代升級。在創新中提升效能,加快管理方式和流程的革命性再造,充分調動社會各方的積極性創造性,形成全市共同推進的強大合力。

城市“一網統管”的核心是數據和融合,目前上海的平臺已經匯總了近20 個委辦局的數據,匯總了幾十個系統、近150個數據項。在這張“中央地圖”上可以看到,井蓋、路燈、消防栓等1495萬個城市部件,26816公里的地下管網,5529個各種工地和深基坑,14020個小區,7000多城管人員隊伍和車輛,都被連接“在線”。這個感知泛在、智能研判的城市綜合管理信息系統,已經通過政務外網實現了調用和共享。超大城市管理精細化,必須充分運用人工智能、大數據、云計算等現代信息技術,數據充分共享、歸集是基礎。如今,基于“一網統管”上海城市網格化綜合管理平臺,每個地址的“地理信息”,如同自然人的身份證號碼,疊加數億數據形成上海城市運行的“活地圖”。

為了讓超大城市運行中的難題可以更加精細化解決,各個領域的智慧應用將共同匯聚成一張守護城市安全的網絡,讓大數據、云計算、物聯網、人工智能等新一代信息技術與城市管理、社會治理深度融合,提升超大城市運行綜合管理能力。各個領域尖端技術的互聯互通,使這張無形網絡更智能、更先進、更敏銳,也讓城市生活更便捷、更有序、更安全。

3.“兩張網”彰顯超大城市治理的中國特色。

建兩張“網”,不是簡單的技術迭代,而是深層的改革創新,考驗的既有擁抱前沿技術的意識, 更有自我革新、自我提升的自覺。兩張“ 網” 背后, 是條塊之間、部門之間的“ 一盤棋”,是簡政放權、提質增效、精準施策的一致目標,也是政府同各類市場和社會主體齊心協力,釋放市場活力、激發社會活力的共同方向。一年來,上海以實施政務服務“一網通辦”和城市運行“一網統管”為抓手,為推動高質量發展、創造高質量生活提供有力支撐。

上海在全國率先實行“一網通辦”。目前,上?!耙痪W通辦”總門戶已接入2000多個政務服務事項。在5個與世界銀行營商環境評估相關的事項中,“一網通辦”改革使企業辦事時間縮短70%,手續環節減少2/3?!罢辗障窬W購一樣方便”的愿景正走向現實?!耙痪W通辦”看似簡單,其實不然。它不僅僅是一個技術創新的問題,更是一個深層次的政府內部流程再造、政府部門系統集成的改革開放、營造便利化法治化國際化營商環境等制度創新的大問題。這是一場刀刃向內的政府自我革命。

隨著“一網通辦”的深化實施,上海同時加緊探索“一網統管”新方向,通過綜合運用數據匯集、系統集成、聯勤聯動,建設城市安全和管理的平臺模式,提升城市精細化管理的水平和能力。一年來,上海堅持“一網通辦”與“一網統管”有機融合,“兩翼”齊飛,推進全方位高水平開放,推動城市綜合改革創新系統集成向縱深發展,彰顯了在超大城市治理體系和治理能力現代化建設方面做出的富有創造性的探索和成效。

4. 塑造“兩張網”品牌,提升城市治理現代化水平。

一流城市要有一流的營商環境,也要有一流的運行能力。這就離不開更為高效、精準、智慧的政務服務和城市管理體系。政務服務“一網通辦”、城市運行“一網統管”,是上海正在著力打造的兩大品牌。

一年來,上海以高效辦成一件事為目標,以“雙減半”(行政審批事項辦理時限減少一半、提交材料減少一半) 和“雙100”(推進100個業務流程優化再造事項落地,新增實現100項個人事項全市通辦)為抓手,全力推進業務流程再造。今年,聚焦群眾反映突出、涉及跨部門、具有代表性的100個事項,重點推動減環節、減時間、減材料、減跑動,確保群眾進一網、跑一次、能辦成。目前,100個事項中,88個已明確改革方案。

上海提出要以更大決心推動跨部門跨層級跨區域的業務流程再造,以高效辦成“一件事”為目標推動系統集成、數據共享、業務協同,以最大努力歸并可以歸并的業務、簡化可以簡化的流程。一網通辦、一網統管,這“兩張網”不僅僅是技術應用上的迭代升級,更是深層次的改革創新,要求各條塊、各部門樹立“一盤棋”意識,在創新再造中提升效率,在統籌協作中加強融合,以改革提效能、增活力。(作者單位:上海大學《提高社會主義現代化國際大都市上海的治理能力和治理水平》課題組)

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