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保障基層有效運轉應著力解決的體制機制問題

作者:華金輝  發布日期:2020-09-14   查看次數:

 

〔內容提要〕“?;鶎舆\轉”是中央提出的“六?!比蝿罩?。目前基層面臨著職權不匹配、權責脫節、資源配置不足、工作機制缺乏協同性整體性等問題,影響了基層有效運轉,為此,應從長遠考慮,完善基層治理長效機制,著力解決基層職與權分配、權與責界定、資源配置、工作機制轉型等方面的問題,夯實基層治理基礎,全面提升基層治理能力。

 

“什么都要管,什么都難管好;什么都要抓,什么也抓不起?!痹诮值郎鐓^參加疫情防控、復工復產工作期間,時常聽到基層同志類似的憂慮之聲?;鶎邮露?、繁雜,運轉超負荷,遇到不少難點、痛點與堵點。中央將“?;鶎舆\轉”作為“六?!钡闹匾蝿罩?,非常及時、意義重大、影響深遠。要真正保障基層有效運轉,除解決好當下疫情沖擊引起的基層財力困難之外,深圳更應從建立先行示范區目標出發,立足長遠,著眼治理能力提升,著力解決好基層的職、權、責、資源配置等方面的問題。

應著力解決基層的職與權分配問題

基層是國家政權結構中的基礎單元,是國家治理的“神經末梢”,是地方社會管理和公共服務的直接提供者,其職、權的分配應與其所處地位相協調,職、權的配置應與其需發揮的作用相對應??稍诂F實中,基層所擔負的“職”不斷增加,大大超出其應有的法定職能。

究其原因,主要如下:上級部門以“屬地管理”為由,把自己職能范圍內的職能推給基層,讓基層兜底;一些部門借管理“重心下移”之由,將由本部門承擔的棘手難辦的、風險大的工作下放給基層;一些部門乘基層協助開展工作之便,把相關工作整體轉交給基層;一些部門借開展專項工作,讓基層擔負部門的任務;一些部門借工作領導小組名義,將自己應承擔的職能轉嫁給基層,等等。向基層轉移職能、工作的名義、途徑不一而足,導致基層不堪重負、疲于應付。而且職能轉移后,基層在履職過程中對大多數事項并無法定權限,對發現的問題往往只能勸說,無法查處、執法,工作很難落實到位,執行雖來來回回,問題卻反反復復,管理效果較差。

對此,需按中央為基層減負的要求,重新評估對基層的職、權分配問題,總體上應按照管理、執法、服務不同方面進行梳理分析,根據合法性、合理性、可行性進行權衡,依據促進基層有序、有效、可持續良性運轉進行考量,厘清基層可承擔的職能范圍,明確基層可享有的管理權、執法權,做到職、權匹配,協調一致,堵截以各種名義向基層轉嫁職能的不良情形。

重點需規范好“屬地管理”,要從行政區域復合性特點出發,不能將職能一股腦全在基層“屬地化”,應按行政層級明確職能定位,該由哪一級直接承擔的須自己直接履職,不能隨意轉移;該哪一級為主的須履行好主辦角色,不能“甩包袱”;該共同承擔的職能,須明確上下各自的工作側重點及相應的權限,避免推諉扯皮。規范好“屬地管理”,能較好地封堵其他轉移職能的路徑,合理合法地分配好基層的職、權,推動基層有效運轉。

應著力解決基層的權與責界定問題

責任強調的是要完成好職能范圍內的各項工作任務,否則,就得依據不同情形給予相應懲處。有權必有責、權責對等;在分配好職能的前提下,權、責界定就有了基礎。在實際工作當中,權責往往脫節,基層大多是有責無權,或責大權小,權責不對等。

究其原因,主要如下:一些部門強調“守土有責”,將自己承擔的責任推到基層;一些部門借“壓實責任”,將基層的責任壓得實實的,自己當“甩手掌柜”;一些部門憑著確定績效目標、考核指標之便,將自己應有的責任無形中轉嫁給基層;一些部門借簽“責任狀”“責任書”之機,將自己的責任轉移給基層;一些部門借下達任務、監督檢查之由,將自身的責任壓給基層,等等。轉移責任的方式方法不勝枚舉,致使基層能力有限、責任無限,看似責任傳導到位,責任壓得較實,結果壓得基層喘不了氣,無法守土擔責、守土盡責。

為此,應依照職權責對應、權責一致的原則,科學規范界定責任,厘清上下層級之間責任邊界,建立健全責任清單,明確責任主體,防止層層向基層轉移責任;同時,應依基層承擔之責相應賦權,做到基層責任邊界清晰、權責對稱。

重點要規范好“壓實責任”與績效考核,上級部門不能借給基層“壓擔子”而不作為,不能借考核將自己由“責任主體”轉為“考核主體”“督查主體”?;鶎佑谢鶎拥墓ぷ鲀瀯?,但基層不是萬能的,“壓實責任”是讓各責任主體將自身的責任抓到位抓到實處,而不是將自己份內的責任壓給別人;績效考核考的是各責任主體完成自己職責范圍內工作任務情況,考核者不可將自己應直接承擔的責任推給被考核者。唯有科學規范定責,做到權責一致,才能更好地激發基層的積極性、主動性,保障基層有序、高效運轉。

應著力解決基層的資源配置問題

基層是社會治理和公共服務供給“最后一公里”,基層穩,則社會穩;基層也是“最先一公里”,基礎牢,則事業興?;鶎佑行н\轉,既能更好地落實好經濟社會發展各項工作,也能更好地為高質量發展打牢良基,不斷構筑各項事業又好又快發展的新起點,從根本上維護好經濟社會發展大局。界定好基層的職、權、責邊界后,須切實保障好基層運轉的人力財力和物力,否則,基層會缺乏應有的運轉“燃料”,無法形成前行的動力。目前,基層資源配置不足、資源保障不力,相較承擔的繁重任務,基層人手不夠、經費不足、相關資源支撐欠缺。

究其原因,主要如下:人員編制作為執政資源,一直是嚴格管理的,總量受到限制,不能隨意突破,基層工作任務雖大幅增加,但人員編制很難相應增加;上級下沉職責、轉移工作時,也未相應下沉編制與人員,以致街道正式公職人員占比較少,大多編內不足編外補,基層使用了較多編外人員(即使編外補充了大量人員,但基層仍覺得人手偏緊)。從某街道用人規???,九成人員為編外人員,或為勞務派遣、或為臨時聘用,人員構成包括出租屋網格員、安全生產網格員、消防網格員、市容巡查員、執法員、應急人員、社區專職工作人員等,分布在各工作領域,與正式公職人員一起擔負各項工作。財政經費上也是嚴格執行相關規定,經費的撥付與使用受限較多,區里經費預算要綜合平衡基本建設與人員經費開支,對相關工作和人頭經費則從緊從嚴。如某街道安監辦反映,企業安監人員培訓經費不足,請第三方進行安全技術評估的經費時有時無;城建部門反映出租屋安全評鑒也缺少經費等。因經費不足,基層的大安全工作無法請第三方進行技術支持,社區的家庭調解、防家暴、青少年兒童健康成長所需的專業心理咨詢等也很難保證,森林防火需購買的必要設備得不到應有的保障,等等。編外各類人員薪酬也偏低,扣除五險一金,每月到手的只有三千多一點,社區專職人員雖然專司社區各項工作,常加班加點,薪酬也不高,與其承擔的工作量不相稱。薪酬低,看似節省行政成本,實則既難留住高素質人員,又難激發人員工作積極性。人財物資源保障不力,導致基層運轉動力、活力不足,失靈之處在所難免。

要使基層發揮好基礎作用,真正兜住應兜的底,應配置相應的資源打牢基層這個“底盤”,增強其“兜力”與韌勁。在編制資源配置上,應盡量精簡機關,充實基層一線,編制分配要更多地向基層一線傾斜,讓基層有相對充足的人員去策劃、組織、落實好各項工作,實現管理精細化、服務精準化;在推動市、區兩級向基層下放編制的同時,還可借鑒防疫期間派駐指導服務組的做法,結合基層工作重點、基層攻堅任務,常態化地向基層派駐工作組,在街道黨工委領導下,從事基層的具體工作。在財政經費預算上,也應統籌考慮基層的實際工作需要、承擔的職責任務、市政建設基礎狀況等因素,給予足夠的保障,確?;鶎痈黜椆ぷ髂苷U归_;對必要的編外人員的薪酬,社區專職人員的待遇也應實事求是地予以調整,建立健全薪酬晉升制度,更好地激勵他們積極作為;社區工作需要聘請的專業人員也應積極支持;基層工作所需的設備裝備,要有基本的保障。

此外,還應大膽探索、積極創新,采取更為有效的新辦法解決基層人力財力問題。如,在社區可探索以居委會的名義成立社區共治基金會,通過向社會各方籌集資金,用于獎勵在社區治理、社區服務中的優秀工作人員(包括社區專職工作人員、網格員等),獎勵在平安建設、大安全工作中的積極分子(主要是志愿者),資助社區志愿者在社區開展相關活動等。又如,街道和社區均可探索組建一些從事公益活動的社會企業,此類企業目的不是利潤最大化,而是實現一定的經濟目標和社會目標,且以社會目標優先,服務于社會利益,采取企業化經營,以商業化的運作手段實現社會目標,不繳納稅收,企業獲得利潤全部歸企業,用于再投入到公益事業中,是“目標驅動型”而不是“利潤驅動型”組織。社會企業完全可作為基層治理的重要力量,尤其是在社區,還可吸納社區人員就業等,這些創新舉措,既合法合規,又能突破現有制度限制,能更好地解決基層運轉面臨的困難。

應著力解決基層的工作機制轉型問題

好的工作機制,能有效協調各基層治理主體的行為,能有效動員社會各方力量與資源,能放大治理和服務的功能。然而,目前基層的工作機制仍受“上面千條線”影響,缺乏協同性整體性,不適應現代治理的要求。

究其原因,主要如下:大黨建格局還不夠健全,雖然深圳在基層黨建上強化了社區黨委的統籌作用,街道向社區、居民小組派駐了第一書記等,但還未形成有機運轉的黨建工作機制;管理和服務上,運用科技支撐建立統籌聯動運作的大平臺還不夠,以致上級制定政策難準確收集到群眾和企業訴求(基層多頭重復填表格、報信息、報材料等),部門之間政策沖突,措施不接地氣,操作性不強;管理服務協同聯動不夠,上下左右協同不佳,管理上閉環管理未真正做到,離“全周期管理”要求有較大差距;公共服務缺乏長效機制,且難做到主動、精準;基層各方力量、資源還得不到應有的統籌、聯動、融合,等等?;鶎舆\轉“腸梗阻”情況時有發生,運轉效能不夠理想。

保障基層有效運轉,必須下大力氣對基層的工作機制進行轉型升級,要按照創新社會治理體系目標,樹立“系統集成”思維,強化基層運作的整體性、協同性。在構建大黨建格局上,應在現有基礎上,完善街道、社區、居民小組、網格黨組織聯動體系,并借鑒疫情防控經驗,加強專項領域和專項工作的黨組織建設,通過黨組織的全覆蓋,形成全面推進、多點協同的大黨建格局,更好地整合優化基層各方力量,包括執法、管理、服務、志愿等隊伍,更好地統籌行政資源、社會資源和市場資源,推動各方協同作戰,推動黨務、政務、事務聯抓聯管,統籌落實,全面發揮黨建引領作用。在制定政策上,應結合建立“未來社區”要求,充分發揮“兩代表一委員”的作用,通過制度讓他們定期在基層收集公眾對公共政策執行情況的反映與改進意見,居民對公共服務的訴求與期望,并通過制度渠道將收集到的情況與意見反饋相關部門分析、研究與解決;基層黨組織對群眾關切的問題,可以適當方式定期研究確定公共議題,及時將議題轉化為共建共治的項目,不斷提升基層治理水平與效能。深度運用大數據、人工智能等新技術賦能基層治理,大力推動基層智慧治理,在健全完善全事項、全流程、一體化、高效化公共服務大平臺的同時,積極推進跨區域、跨層級、全過程、全要素、全場景的“全周期管理”,下大功夫打造好跨區域、跨層級、一體化的協同管理大平臺,將“上面千條線”對接到大平臺上,切實推動部門信息共享、資源共享,再造工作流程,縱向上實現上下聯動,橫向上實現部門協同,打破部門分割、條塊分割的治理困局,全面推進監管執法協同聯動。在服務企業上,要在疫情期間宣講惠企政策經驗基礎上,建立統一的、常態化的長效服務機制,可通過服務大平臺精準推送相關政策、信息給各類企業。同時,要積極推進基層領導方式和工作方式轉型,改變運動式治理、被動應付治理等,推進長效治理、依法治理、精準治理、智慧治理。

保障基層有效運轉,需克服的薄弱環節較多,需彌補的短板不少,保障基層有效運轉,需改革的問題較多,需創新的空間較大,唯有直面問題,大膽革新,才能切實做實基層、賦能基層、激活基層,打牢基層基礎,確?;鶎佣档米》€定之底,托得住民心民意,舉得起事業興旺之重任。(作者系中共深圳市委機構編制委員會辦公室副主任)

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