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從嚴落實關鍵舉措深入推進機構編制法定化

作者:張玉春  發布日期:2020-09-14   查看次數:

〔內容提要〕推進機構編制法定化是黨中央作出的重要部署,是構建職責明確、依法行政的政府治理體系的關鍵舉措,是提高黨依法治國、依法執政能力的內在要求。經過40 多年的發展,機構編制工作雖然取得了諸多成績,但法定化建設依然任重道遠。在這方面,鹽城市近年來主動進行了相關探索,也深刻體會到,推進機構編制法定化需從嚴落實制度建設、“三定”執行、監督制衡、執紀問責等關鍵舉措,切實增強機構編制工作的權威性和嚴肅性。

 

2018年2月,黨的十九屆三中全會確立了黨管機構編制的重大原則,明確提出推進機構編制法定化。2019年8月,黨中央印發了《中國共產黨機構編制工作條例》(以下簡稱《條例》),第一次以基礎主干黨內法規的形式對機構編制工作作出全面規范,標志著機構編制工作納入了法治軌道。2019年10月,十九屆四中全會作出了堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現代化的決策部署,而推進機構編制法定化既是構建職責明確、依法行政的政府治理體系的關鍵舉措,也是提高黨依法治國、依法執政能力的內在要求。中央的決策部署,為機構編制法定化工作提供了根本遵循,也為本市的探索與實踐提供了行動指南。

提高站位才能找準定位,推進機構編制法定化需切實增強政治自覺

機構編制工作在加強黨和國家機構職能體系建設、深化機構改革、優化黨的執政資源配置方面發揮著至關重要的作用,對推進國家治理體系和治理能力現代化具有重大意義。推進機構編制法定化是黨中央作出的重要部署,必須增強政治自覺、思想自覺和行動自覺。

一是深刻領悟機構編制法定化是全面依法治國的必然要求。全面依法治國是實現國家治理體系和治理能力現代化的必由之路。機構職能體系是國家治理體系的重要組成部分,機構編制法定化是法治政府建設的本質要求,是依法行政的前提和基礎,是全面依法治國的內在要求。習近平總書記強調編制就是法制,要求用法治思維和法治方式維護機構編制的嚴肅性、權威性。這充分體現了全面依法治國戰略部署在機構編制工作上的新要求,彰顯了機構編制工作的權威性。

二是深刻領悟機構編制法定化是深化黨和國家機構改革的必然要求。改革開放以來,黨和國家經歷了多輪機構改革,但改革中機構編制不能完全到位、改革后反彈和硬約束不足問題影響了改革成果,這其中很重要的原因就是機構、職能、權限、程序、責任缺乏法定化的剛性約束。本輪改革中,習近平總書記強調,機構編制法定化是深化黨和國家機構改革的重要保障,必須始終堅持改革與法治相統一、相促進的原則,必須依法管理機構和編制。因此,要把機構編制法定化作為鞏固擴大改革成果的重要保障,在法治下深化改革,在改革中完善和強化法治。

三是深刻領悟機構編制法定化是強化機構編制剛性約束的必然要求。2007年以來,國家先后出臺了《地方各級人民政府機構設置和編制管理條例》、《機構編制監督檢查工作暫行規定》和《機構編制違紀行為適用〈中國共產黨紀律處分條例〉若干問題的解釋》等多個制度規定。但總的看來,機構編制的剛性約束力仍然不強,個別地方、單位違規設置機構、擅自加掛牌子、超編進人、推諉職責,以及上級業務部門干預下級機構編制事項等問題時有發生?!稐l例》的出臺,雖然強化了對違規行為的監督問責,但其震懾作用的形成還有待時日。推進機構編制法定化,建立健全有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究的機構編制監督問責機制,才能從根子上強化機構編制工作的剛性約束,才能切實維護機構編制工作的嚴肅性和權威性。

四是深刻領悟機構編制法定化是提升機構編制管理水平的重要舉措。機構編制工作是黨領導國家政權建設、組織建設的重要方面,機構編制資源是重要政治資源、執政資源。但是長期以來,因為缺乏科學合理的界定標準,在機構設置、領導職數和人員編制核定上比較模糊,特別是機構編制審批事項的合法合規性審查,過去在基層現實工作中一直都是空白,要么看有無上級文件政策規定,要么看有無領導批示要求,要么參考周邊地市的設置情況,不夠科學、不夠嚴謹,往往會造成機構編制資源的浪費和使用不當。機構編制法定化是創新機構編制管理、提升管理水平的重要舉措。強化依法管理、系統管理、規范管理、精細管理,是解決當前機構編制管理存在問題,提升機構編制管理科學化、規范化、法治化水平的關鍵一招。

導向問題才能解決問題,推進機構編制法定化需客觀認清現實困境

早在上世紀70 年代末,鄧小平同志就提出“編制就是法律”的思想。經過40多年的發展,機構編制工作雖然取得了諸多成績,但法定化建設依然任重道遠,突出表現為“三不”:

一是認識不足。有些地方和單位對國家推行的“放管服”改革和“控編減編”改革認識不到位,片面強調本地區、本單位的各種利益和諸多困難,一味地要求增設機構、增加職數、增加編制、提升規格等。比如,有些地區落實重大改革任務,就想借機設立一個機構,如果行政機構不行,就想設立財政撥款的事業單位,導致事業機構規模和總量控制的壓力很大;有些單位長期借調下屬單位人員,既導致機關事業單位人員混崗,又造成“機關亂忙、基層忙亂”等現象。

二是監管不力。盡管機構編制逐步納入了巡視、審計等工作機制,但機構編制監管體系仍不完整,長期以來“重審批、輕監管”,過多關注機構設置、職能優化、人員調整、編制增減等具體事項,忽略了對機構編制文件執行情況和部門職能運行情況的評估和監管,缺乏一套行之有效的機構編制事后監管機制,特別是對審批的機構編制事項缺少跟蹤問效。同時,機構編制工作仍缺少有效的監管手段,仍停留在聽取匯報、查閱資料、個別訪談、實地查看等層面,對內在的、深層的和傾向性問題不能及時發現解決。機構編制監督檢查工作力量仍比較薄弱,大多數縣級編辦都沒有設置監督檢查機構、配備監督檢查人員。

三是約束不強。近年來,盡管機構編制部門從嚴落實關鍵舉措深入推進機構編制法定化會同有關方面出臺了一系列制度規定,但實際工作中,違反機構編制政策規定的違紀違法行為時有發生,而被處理的情況少之又少,且對違反機構編制規定行為的處理,主要局限于通報批評、責令限期糾正等常規性措施,不足以形成威懾力,以致于一些違紀違法行為屢見不鮮。比如,“三定”規定權威性不足問題日益顯現,一些單位和部門自創職能、自設機構、自定編制等逾越“三定”規定的現象時有發生;條條干預成為機構編制管理中的頑疾,一些部門習慣于以多種形式對下級明確提出或“夾帶”機構編制要求,片面強調本部門工作有“腿”、有“抓手”,擾亂地方機構編制管理秩序。

自身規范才能以身示范,推進機構編制法定化需自覺規范權力行使

機構編制管理規范化,是機構編制法定化的應有之義。市級機構編制部門不具備制定規章條例的資格,但卻可以通過規范性文件或統一口徑等方式,細化落實相關政策法規,規范機構編制事項決策程序和決策標準,以自身職權的規范行使推進機構編制法定化。在這方面,鹽城近年來進行了相關探索。

早在2013 年,鹽城就出臺了編委會議事規則,對議事范圍、議題確定、決策作出、決議實施等均作了明確和規范。隨后,鹽城編辦對自身議事決策程序加以規范,明確規定機構編制事項均須由室務會集體研究決策,每次室務會均須形成會議紀要,會議紀要簽批印發后,方可正式發文答復相關事項。實踐證明,程序上的規范最大程度上保障了職權的規范行使,標志著鹽城在機構編制法定化上邁出了關鍵一步?!稐l例》出臺后,為貫徹落實《條例》精神,鹽城結合工作實際,與時俱進出臺了市委編委工作規則和市委編辦工作細則,進一步理順了編委與編辦的職責權限,規范了各自議事規則和決策機制。

在規范議事決策程序的同時,對實際工作中標準不明確、彈性較大或管理混亂的一些事項,鹽城在現有政策法規框架下,因地制宜明確了同類別事項執行口徑,統一了相關管理標準,最大程度保障了決策的規范性、均衡性和科學性。

比如,針對工業園區、旅游度假區、現代農業園區、科技園區零散混亂的現象,鹽城及時出臺了市級經濟園區機構編制管理辦法,統一規范市級經濟園區管理機構的設置、內設機構的設置、領導職數的配備, 并鼓勵其作為所在縣(市、區) 的省級開發區功能園區設置,為“一縣一區、一區多園”規范化管理打下了堅實基礎。

比如,針對用編計劃審核標準不明確、不好把握的現實難題,為提高空余編制管理使用的規范化、科學化水平,鹽城制定了機關事業單位用編計劃審核內部口徑,對義務教育階段中小學校、幼兒園和社會救助、社會保障等民生領域機構重點保障,一般按申報用編數足額安排;對涉改或人員結構明顯不合理的機構暫停安排,對職能弱化或生產經營類事業單位不再安排;其他機構申請用編的,根據機構性質、承擔職能的重要性、上年度減員數,按照當前空編數的一定比例從緊安排??趶郊嚷鋵嵙司幹瓶偭靠刂频囊?,又保障了社會民生等重點領域的用編需求。

比如,針對縣(市、區) 過去科級領導職數超標核定等現象, 鹽城在全省率先出臺了縣(市、區) 科級機構和領導職數動態調整管理辦法,明確了各類科級機構領導職數的核定標準,對科級干部選拔任用實行職數預審管理;摸底建立了科級機構和領導職數信息庫并動態更新,規范了機關工會主席、事業單位雙正職、駐外辦事機構等近百名科級領導職數;本輪黨政機構改革中,掛牌、合署、設在機構一律不核領導職數(組宣統除外),一次性清理縣(市、區) 科級職數近三百名。

比如,針對市直機關事業單位編外用工規模較大、管理混亂、難以監管的現狀,在摸清底數的基礎上,編制、財政、人社部門聯合出臺規范政府購買服務用工辦法,對編外用工人員的限額核定、人員招聘、薪酬待遇、經費核撥等加以規范,實行全覆蓋實名制管理,新增編外用工指標必須經機構編制部門核定,目前財政供養的編外人員重新審核入庫,過去單位自行聘用的編外用工一律實名備案,并按照“退一減一”原則清理規范。未納入實名制系統的編外用工,財政一律不核撥經費,也不得在單位業務經費中列支。

靶向發力才能精準有力,推進機構編制法定化需從嚴落實關鍵舉措

經過多年的實踐探索,我們體會到,推進機構編制法定化,需要瞄準問題、靶向發力,切實增強機構編制工作的權威性和嚴肅性。

一是制度建設一抓到底。健全機構編制政策制度體系,是推進機構編制法定化的前提和基礎。要以《條例》實施為契機,圍繞“三定”規定的制定和修改、機構編制事項審核、領導職數等問題,及時研究配套政策和制度措施,將《條例》確立的編制動態調整、實名制管理、報告備案、監督檢查等制度進一步細化,盡快形成以《條例》為基礎,以規則規定、辦法細則為配套的機構編制黨內法規制度體系。

二是“三定”執行一抓到底。“三定”規定是部門運行和依法履職的基本依據,對明確職責定位、規范部門權力運行、強化機構編制剛性約束具有重要意義。實踐中,要增強“三定”規定是黨內法規的意識,針對部門因職責理解不透、履職不到位等造成的推諉扯皮問題,在精細架構黨政部門機構設置、職能配置、人員編制配備的同時,必須加大“三定”規定宣傳解讀力度,切實增強“三定”規定的嚴肅性和權威性。部門“三定”規定印發后,需要適時開展對“三定”規定執行情況的監督檢查,對部門職責運行進行專項評估。此外,作為對“三定”規定執行的延伸和深化,需全面推行政府部門權責清單制度,按照簡政放權、便民高效、公開透明的原則,進一步厘清部門職責邊界,讓部門明確“各自該干什么”,讓群眾明白“遇事該找誰”。

三是監督制衡一抓到底。機構編制審批和配置權屬于公權力,必須接受監督制約。要嚴格機構編制管理權限和程序,不得在限額外設置機構,不得超職數配備領導干部,不得擅自增加編制種類,不得突破總量增加編制。編制的數額和使用范圍的核定,都必須符合規定條件和程序,一經確定便具有法律效力,不得隨意突破和更改。嚴格控制編外聘用人員,防止無序增長,從嚴規范適用崗位、職責權限和各項管理制度。全面推行機構編制實名制管理,加快組織、編制、人社、財政四部門一體化管理平臺建設,形成緊密配合、無縫對接的齊抓共管局面。完善機構編制同紀檢監察、巡視巡察、組織人事、審計等工作的協作聯動機制,在預防教育、案件查辦等方面緊密銜接配合,形成監督檢查合力。

四是執紀問責一抓到底。加大違紀違法行為查處力度,才能從根子上強化機構編制管理剛性約束。要堅持有禁必止、違法必究,對違規設置機構、核定職數、配備編制等違紀違規行為,必須加大查處和通報力度,強制糾正違紀違法行為,對相關責任人必須嚴肅追責問責,以點帶面發揮警示作用。堅決整治通過項目資金分配、考核督查、評比表彰等方式干預下級機構設置、職能配置和編制配備的行為,從源頭上清理部門規章和規范性文件涉及條條干預條款,建立更加完善的部門發文備案審核制度、條條干預舉報制度,做到有案必查、有錯必究,讓地方可以因地制宜配置編制資源。(作者單位:中共鹽城市委機構編制委員會辦公室)

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